Irányítási és szabályozási reformok
Az oktatási reformok egy másik típusa a rendszer irányításának vagy szabályozásának a mechanizmusait, a döntéshozatal szerkezetét érinti. Ezek, miközben átalakítják az oktatási rendszeren belüli hatalommegosztás elrendezését, megváltoztathatják az egyes alrendszerek egymáshoz való viszonyát is.
Az oktatásirányítási reformok a leggyakrabban centralizációt vagy decentralizációt jelentenek. Mint a következő fejezetben látni fogjuk, az ilyen változások a felelősség és a hatalom újraosztásának többféle formáját eredményezhetik. Abban azonban közösek, hogy nemcsak a központ és a periféria közötti hatalmi egyensúlyt változtathatják meg, hanem hatással vannak az egyes alrendszerek közötti kapcsolatokra is. Egy-egy centralizáló vagy decentralizáló reform hatására - gyakran anélkül, hogy a résztvevők ezt előre akarták volna, de az sem ritka, hogy éppen ez a cél - olyan folyamatok indulhatnak el, amelyek átrendezik a belső alrendszerek közötti erőviszonyokat, azaz egyeseket erősebb, másokat gyengébb helyzetbe hoznak.
Korábban már utaltunk arra, hogy a decentralizáció - például az iskoláknak a helyi közösségek tulajdonába kerülése - az alapfokú oktatás pozícióját erősítheti a középfokú oktatással szemben. Ez ugyanis eleve az alapfokú alrendszer hagyományainak és jellegzetességeinek kedvez azzal, hogy a horizontális közösségi kontroll javára gyengíti a vertikális diszciplináris kontrollt, amely utóbbi inkább a középfokú alrendszerre jellemző. Az ilyen változás továbbá gyöngítheti a nemzeti szinten szerveződő felsőfokú alrendszer befolyását is a középiskolákra.
A szakmai középiskolák fenntartásának megyei szintre való decentralizálása a hetvenes évek közepén Magyarországon alapvetően átalakította az általános és szakmai képzés alrendszerei közötti kapcsolatokat. Amíg korábban e két alrendszer nagymértékben elszakadt egymástól (a szakmai középiskolákat a gazdasági szakminisztériumok közvetlenül irányították), addig ezt követően a kettő közötti határvonalak elkezdtek elmosódni. Döntően ennek eredménye az, hogy Magyarországon - szemben sok más országgal - igen sok olyan középiskola működik, amely egyszerre általános és szakmai képzést nyújt. Ennek olyan további jelentős strukturális hatása is lett, hogy egyedülálló szervezeti feltételeket teremtett az olyan tartalmi és szerkezeti reformok számára, amelyek a középfokú oktatás alsó szakaszának a nagyobb mértékű egységesülése felé vezetnek.
Korábban említettük már azt a példát is, hogy az oktatási szolgáltatásokat igénybe vevők képviselőit tartalmazó intézményi szintű irányító testületek létrehozása és ezek hatalommal való felruházása erősítheti a szakképzési és esetenként az alapoktatási alrendszerek pozícióját az általánosan képző középfokú oktatással szemben. Ezekre az alrendszerekre ugyanis eleve inkább jellemző a partnerekkel (gazdasági szereplők, szülők) való horizontális kapcsolatok ápolása.
Nemegyszer az oktatási szektoron kívüli irányítási reformok is befolyással lehetnek a szektoron belüli alrendszerek kapcsolatára. Például egy olyan közigazgatási reform, amely megerősíti a középszintű (regionális vagy megyei) igazgatási szint súlyát, vagy amely növeli a területi tervezés és az egységes várospolitika-alakítás szerepét, nagy valószínűséggel csökkenti az oktatáson belüli alrendszerek egymástól való elkülönülését.[1] Az efféle változások szintén nemcsak az oktatási szektoron belüli alrendszerek, hanem az oktatás és a többi társadalmi alrendszer közötti kapcsolatok erősítését is szolgálhatják.[2]
Az irányítási reformok közül külön figyelmet érdemel a szakmai és általános képzésért vagy a középiskolai és felsőfokú oktatásért való felelősség újraosztása a különböző országos szintű főhatóságok között. Vannak olyan országok - a kilencvenes évtized végén Magyarország is ezek közé került -, ahol az oktatási rendszernek lényegében minden szektorát az oktatási tárca felügyeli, de vannak olyanok is, ahol az egyes alrendszerek feletti ellenőrzés különböző szaktárcákhoz tartozik (például a mezőgazdasági képzés teljes vertikumát az agrártárca vagy az egészségügyi képzését az egészségügyi minisztérium ellenőrzi). Az ilyen változások - amint arra korábban már szintén utaltunk - értelemszerűen ugyancsak átalakítják az egyes alrendszerek közötti viszonyt, sőt a belső alrendszereknek az oktatáson kívüli társadalmi alrendszerekkel való kapcsolatát is. Így például a gazdasági szakképzés ellenőrzésének az oktatási tárcához helyezése nagy valószínűséggel azzal a hatással jár, hogy meglazul ennek az alrendszernek a gazdasággal való kapcsolata, ugyanakkor megerősödnek benne az általános képzési elemek.
Korábban utaltunk arra is, hogy az egyes alrendszerek kapcsolatát alapvetően meghatározhatja az, vajon a rendszert egységesen kívánják-e szabályozni, vagy pedig az egyes alrendszerek külön-külön történő szabályozása mellett döntenek (ami persze nem független az egységes vagy megosztott kormányzati felelősségnek az előzőekben említett kérdésétől). Vannak országok és történeti időszakok, ahol vagy amikor az oktatást az "óvodától az egyetemig" vagy éppen a "bölcsőtől a sírig" tartó egységes folyamatnak látják, és egyetlen átfogó törvényben próbálják szabályozni. Máshol vagy máskor az alrendszerenként eltérő törvényeket (pl. óvodai, szakképzési, felsőoktatási, felnőttképzési, középiskolai stb. törvény) preferálják.[3]
Az egységes és az alrendszerenként külön-külön történő szabályozásnak egyaránt vannak előnyei és hátrányai. Egységes szabályozás esetén jobban biztosítható az egyes alrendszerek közötti koordináció és magának a nagyrendszernek az integrálása, ugyanakkor csökken a lehetősége annak, hogy az egyes alrendszerek sajátos igényeit figyelembe vegyék. Az egységes szabályozás adott esetben az alrendszerek között feszültséget is okozhat például akkor, amikor meghatározzák a szabályozás egységes alapelveit, és ez valamelyik alrendszernek kedvező, egy másiknak pedig hátrányos helyzetet jelent. Ilyen történt például Magyarországon a már említett 1985-ös törvényi szabályozás esetében, amikor az intézményi önállóság általános elvét egy időben próbálták alkalmazni az ilyen hagyományokkal már rendelkező felsőoktatásban és az ilyenekkel kevésbé rendelkező alap- és középfokú oktatásban.
A szabályozási reformok között kiemelt figyelmet érdemelnek azok, amelyek a finanszírozást érintik. Az egyes alrendszerek eltérő módon reagálhatnak például olyan változásokra, mint az ún. piacosítás, azaz amikor az intézményektől azt várják, hogy a szolgáltatásaik értékesítésével növeljék bevételeiket, illetve versenytársként tekintsenek a többi intézményre. A szakképzés és a felsőoktatásnak a gazdasághoz erősebben kötődő szektorai általában könnyebben alkalmazkodnak egy ilyen helyzethez, a kötelező alapellátást biztosító és a közszolgálat elveihez hagyományosan ragaszkodó alap- és középfokú oktatási alrendszerek számára viszont ez nehéz kihívást jelenthet.
A szerkezeti és irányítási vagy szabályozási viszonyok sokféle példája közül talán még egyet érdemes kiemelni: ez a tartalmi reformok irányítása. Az, hogy a tartalmi reformok előkészítésébe milyen társadalmi és szakmai csoportokat vonnak be, nagymértékben befolyásolhatja azt, hogy ezek később milyen módon befolyásolják az egyes alrendszerek kapcsolatát. Ha például az ilyenkor létrehozott tantervi bizottságokban kiemelkedő szerepet kap a tudományos-egyetemi szféra, akkor ez megerősítheti az erős diszciplináris kötődéssel rendelkező alrendszerek pozícióját, ha pedig a folyamatból kihagyják a gazdaság és a munka világának a képviselőit, akkor ez ronthatja a szakképzési alrendszer helyzetét. Nagy valószínűséggel az alapfokú oktatást fogja erősíteni a középfokúval szemben a szakbürokráciának biztosított erős szerep olyan rendszerekben, ahol a középiskolai oktatásban meghatározó súlya van a jelentős szakmai önállósággal rendelkező és az egyetemi-tudományos szférával szoros kapcsolatban lévő tanárságnak.
Ezekre a folyamatokra is elmondható az, amit már több alkalommal hangsúlyoztunk: noha a változásokat végső soron társadalmi aktorok hozzák létre, a mozgásukat valójában nagymértékben meghatározzák azok a strukturális feltételek, amelyek között az oktatási rendszeren belül cselekedniük kell. A modern oktatási rendszerek belső szerkezete olyan erőtereket jelöl ki, amelyek befolyásolják a társadalmi aktorok mozgását, illetve cselekvésük hatását. Ahhoz, hogy akár az elszigetelt egyének és intézmények, akár a szervezett társadalmi csoportok cselekvésének a várható hatását megítélhessük, minden alkalommal el kell végeznünk a strukturális meghatározók elemzését is.
[1] Ilyen hatása volt például annak, amikor Magyarországon a hatvanas évek végén bevezették az egységes megyei infrastrukturális tervezést, amelynek hatására területi szinten az alrendszerek közötti válaszfalakat gyengítő egységes oktatástervezés kezdődött.
[2] Ilyen jellegű változás volt például az oktatás és a közművelődés összekapcsolása Magyarországon a hetvenes évektől kezdve létrehozott általános művelődési központokban.
[3] Magyarországon például az 1985-ben elfogadott oktatási törvény az ágazat egészére vonatkozott, 1993-ban viszont külön törvényeket fogadtak el az alap- és középfokú oktatásra, a felsőoktatásra és a szakképzésre (továbbá az évtized végén tervezték önálló felnőttoktatási törvény elfogadását is, amire valójában 2001-ben került sor).