4.7.4.1. A változások okai
Az oktatási rendszerek szabályozásában megfigyelhető jelenkori változások sokféle, egymást erősítő okra vezethetők vissza, amelyek döntő része hosszabb időtávon is kifejti a hatását. Hatásukra olyan módosulások történnek, amelyek eredményeképpen mind vertikálisan, mind horizontálisan szétterül a rendszer működtetéséért és irányításáért való felelősség, és ennek nyomán az oktatási rendszer nyitottabbá válik.
Az oktatási rendszerek szabályozási és felelősség-megosztási rendszerére ható tényezők közül érdemes néhányat részletesebben is áttekinteni.
Az oktatási rendszerek szabályozási rendszerére meghatározó hatással vannak a közigazgatási reformok. A fejlett államok döntő többségében a közigazgatási rendszerekben olyan változásokat vezetnek be, amelyek a deregulációt, az ügyfélbarát szolgáltató jelleget, a társadalmi partnerek bevonását, a helyi közösségek felelősségének növelését és a piaci elemek (pl. feladatok "kiszerződése") erősítését és hasonló célokat helyeznek előtérbe (Governance..., 1995).
A hetvenes évek közepe óta számos szabályozási reformra hatást gyakoroltak a közkiadások visszafogását célzó politikák. A decentralizáció mögött nemegyszer az húzódott meg, hogy a bevételek csökkenése miatt, illetve a közpénzek más nagy felhasználói (foglalkoztatás, szociális gondoskodás, egészségügy, nyugdíjrendszerek stb.) növekvő igényei miatt lehetetlenné vált az oktatással kapcsolatos igényeket a korábban elvárt szinten kielégíteni. Számos országban kiemelt politikai cél lett alternatív vagy magánforrások bevonása az oktatás finanszírozásába: ami természetes módon a felelősség kisebb-nagyobb mértékű újraosztásával is járt.
A munkanélküliség társadalmi kezelésére tett erőfeszítések és az ezekre épülő foglalkoztatáspolitika általában abból indulnak ki, hogy e társadalmi probléma (1) csak szektorközi személettel és (2) a helyi munkaerőpiac keretei között kezelhető sikeresen. Ez az oktatási intézmények és a munkaerő-piaci szereplők közötti közvetlen együttműködést feltételezi, aminek viszont a helyi mozgástér megteremtése a feltétele.
Az eddig említettektől nem független, de azokon túlmutat az a jelenség, amelyet a modern állam legitimációs válságaként szoktak leírni. Az elsők között Habermas hívta fel a figyelmet arra, hogy a modern kapitalista államok politikai rendszereinek legitimálása egyre nagyobb nehézségekbe ütközik. Ez az oktatási rendszerek irányítására, ezen belül az állam oktatással kapcsolatos felelőssége terjedelmének a meghatározására is természetes módon hatással van (Habermas, 1994; Pusey, 1997).
A decentralizációs változások gyakran köthetők kormányváltásokban megjelenő makropolitikai változásokhoz. Jellegzetes példa erre a francia oktatásügyi decentralizáció elindulása a nyolcvanas évek elején, vagy a már többször idézett Thatcher-féle centralizáló és piaci elemeket erősítő oktatási reform a nyolcvanas évek második felében. Ilyen szempontból fontosak az olyan változások, mint azok, amelyek a nyolcvanas években a több országban ellenzékbe szoruló európai szociáldemokráciának az állam szerepével kapcsolatos orientációjában zajlottak le. A felelősségmegosztás kívánatos formáiról való gondolkodásra nagy hatást gyakoroltak a hatvanas-hetvenes évek participációs mozgalmai, amelyek különösen a hatvanas évek végén lezajlott diáklázadásokat követően erősödtek fel. Ezek részben beépültek a modern szociáldemokrácia gondolkodásába, jelentős szerepet játszva ennek az állami felelősséggel és a központosított ellenőrzéssel kapcsolatos felfogására.
A hetvenes-nyolcvanas években több országban megerősödtek olyan nyelvi, kulturális, vallási és nemzeti közösségi mozgalmak, amelyek gyakran az autonómia követelésével is együtt jártak. Belgiumban például a nemzeti oktatási rendszer ennek eredményeképpen két (vallon és flamand) rendszerre vált szét, Spanyolországban kiterjedt autonómiát kaptak az olyan nyelvi-nemzeti közösségek, mint a baszk vagy a katalán.
A második világháborút követően kialakult fogyasztói társadalom egyik fontos következménye a fogyasztói tudatosság és befolyás növekedése volt, ami kifejeződött egyfelől a különböző szolgáltatásokkal szembeni igények nagymértékű emelkedésében, másfelől magának a vásárlóerőnek a növekedésében. Ez az oktatással szemben is jelentkezett, sőt ezt tudatos állami politikákkal nem egy országban erősítették is. Ez többek között az intézmények szolgáltatásait igénybe vevők számára biztosított beleszólási jogok kiszélesítésében, valamint az iskolahasználók igényeinek a figyelembevételére késztető szabályozási elemek bevezetésében jelent meg.
Fontos megemlíteni azt az átfogó reformokkal kapcsolatban kialakult szkepszist, amely a hetvenes évek során több országban, és általában az oktatás fejlesztésében érdekelt nemzetközi közösségben kialakult (Weiler, 1978). Az a meggyőződés alakult ki, hogy az ötvenes-hatvanas évek átfogó állami reformjai - különösen ha a felhasznált erőforrások nagyságát is figyelembe vesszük - nem tudták teljesíteni az olyan célokat, mint az esélyek egyenlőségének növelése vagy az oktatás eredményességének a javítása.
A második világháborút követően lezajlott oktatásügyi expanzió hatására a modern tömegoktatási rendszerekben rendkívüli mennyiségi növekedés zajlott le az intézmények, a foglalkoztatott pedagógusok, a különböző programok szerint haladó tanulók számát és számos egyéb mutatót tekintve. Ennek eredményeképpen olyan óriás szervezeti rendszerek jöttek létre, amelyek a korábban megszokott módon, egy központból immár nem irányíthatók. Nem egy esetben a kialakult nagyrendszerek menedzselésének a technikai nehézségei indítottak el decentralizációs lépéseket.
Bizonyos, az ágazaton belüli speciális politikák maguk is a decentralizációs nyomást erősítik. Jellegzetesen ilyenek az eredményesség és a minőség javítását célzó értékelési politikák, amelyek gyakran az intézmények közötti verseny szükségességét és az intézményi szintű elkötelezettség jelentőségét hangsúlyozzák. Ezek egyúttal az önállóságot természetes adottságnak tekintő, a gazdasági szervezetekre vonatkozó modern menedzsment megközelítéseket is képviselik, amelyek az oktatásba behatolva decentralizációs hatást fejtenek ki.
Hasonló hatást gyakorol több országban az iskolai kudarc és a leszakadás elleni küzdelem előtérbe kerülése. Mivel a leszakadó és az iskolai kudarc által fenyegetett társadalmi csoportok különleges, az átlagostól eltérő intézményi szolgáltatásokat igényelnek, ezeket gyakran kivonják a szabályozás általános rendszeréből és különleges státussal ruházzák fel őket (ilyen például az oktatási prioritási zónák meghatározása Franciaországban, ami ott az oktatási decentralizáció egyik legfontosabb hajtóerejévé vált).
Számos oktatási rendszerben és a tágabb társadalmi-gazdasági környezetben is előtérbe került az innovativitás bátorítása. Ezt a pályázati úton megszerezhető innovációs támogatások körének és elérhetőségének a kibővítése is kísérte. Az ilyen politikák kezdeményezésre és önálló programalkotásra, projektszervezésre képes intézményeket feltételeznek, amelyek fogadni tudják az innovációs támogatásokat, megfelelően menedzselni tudják azok felhasználását és el tudnak számolni azokkal.
Korában utaltunk már arra, hogy várhatóan nagy hatással lesz az oktatási rendszerek szabályozására és a felelősségi viszonyok átrendeződésére az élethosszig tartó tanulás gondolata, amely több ország oktatáspolitikájának központi elemévé vált a nyolcvanas-kilencvenes években. Ez ugyanis azzal jár, hogy megnő a formális iskolarendszeren kívüli képzések jelentősége, rugalmasabb finanszírozási formák alakulnak ki, és az oktatásért-képzésért való felelősség a korábbinál több szereplő között kerül újrafelosztásra. Ez a hagyományos iskolai szervezet által kevéssé kontrollált tanulási formák, az egyéni tanulási utak, a nyitott oktatási formák felértékelődésével jár, amelyek a hagyományos eszközökkel nem szabályozhatók.
Az új információs és távközlési technológiák tömeges elterjedése olyan új oktatási formák kialakulását teszi lehetővé, amelyek közvetlenül átalakítják az irányítás és a rendszerszabályozás feltételeit. Így például a távoktatás elterjedésével, amely lehetővé teszi, hogy tanulók tömegei iskolába járás és az oktatókkal való mindennapos kontaktus nélkül tanuljanak, átalakulnak a tanulói vagy oktatói viselkedés ellenőrzésének a keretei. Az ilyen oktatási formák gyakran túlmutatnak nemzeti kereteken, ami a nemzeti kormányok ellenőrző szerepének a változásával is jár. A modern információs és kommunikációs eszközök alkalmazására épülő tanítási technológiák, az erre épülő multimédiás oktatási eszközök előállítása, terjesztése, szakmai minőségük ellenőrzése könnyen kikerülhet nemcsak a nemzeti hatóságok, de a szakmai kontroll hagyományos eszközeihez ragaszkodó tanári szakma ellenőrzése alól is.
A szabályozási viszonyokat, ezen belül különösen a nemzeti hatóságok és az oktatás formális rendszeren kívül lévő szereplők súlyát nagy mértében átalakíthatja az oktatási javak nemzetközi piacának a kialakulása. Bizonyos országokban a nemzeti felsőoktatási rendszer jelentős hányada olyan szintű és olyan jellegű képzési programokat tud nyújtani, amelyek a nemzeti kereteken túl is értékesíthetők és az adott országnak növekvő bevételt biztosítanak. Az oktatási szolgáltatások eladása ma már nem egy országban a külkereskedelem növekvő jelentőségű tételét alkotják. Mindezt erősíti a szupranacionális (nemzet feletti) szint jelentőségének a növekedése. Minél nagyobb jelentősége van az oktatási termékek piaci, ezen belül külpiaci értékesítésének, annál nagyobb mértékben hatnak e szektoron belül is a szolgáltatásokkal való kereskedelmet érintő általános gazdasági szabályozók. Továbbá ennek hatására a hatóságokkal szemben növekszik az ilyen termékek előállításával és értékesítésével foglalkozó piaci szereplők befolyása is.
Az oktatás nemzetköziesedése az oktatási rendszer valamennyi szintjén, de különösen a felsőoktatás és a szakmai képzés területén, hasonló hatással jár. Így például az Európai Unió Bizottság a kilencvenes évek közepe óta - az ún. közösségi oktatási programok keretei között - közvetlen szerződéseket köt a nemzeti felsőoktatási intézményekkel és közvetlenül finanszírozza azok meghatározott intézményi programjait. Az Európai Unió strukturális politikájához kapcsolódva egy-egy tagállam oktatási-képzési rendszereiben olyan változások folyhatnak, amelyek esetében a változás céljainak a meghatározása a nemzeti és a szupranacionális szint közötti egyeztetés eredményeképpen történik. Az olyan nemzetközi szervezetek, mint például a Világbank, a kormányoknak nyújtott hiteleken keresztül komoly strukturális változásokat idézhetnek elő egy-egy nemzeti oktatási rendszerben.