11.2. A közoktatásra vonatkozó legfontosabb jogszabályok
A közoktatás egyik jellemzője, hogy az állam jelentős hatást gyakorol rá. Mégis gyakran vetődött fel a kérdés: szükség van-e jogi szabályozásra, és ha igen, milyen mértékben és milyen jogszabályokra (Szüdi és Benedek, 1998. 5-7. o.). Az oktatás - a családi kapcsolatokra épülő nevelést kivéve - egészen a közelmúltig jogilag teljesen átszabályozott terület volt. Az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény (a továbbiakban: oktatási törvény) hatálybalépéséig - egészen pontosan: az oktatási törvényt követő jogalkotási folyamat befejeződéséig - az oktatás szinte minden mozzanatát jogszabály határozta meg. A felek megállapodására épülő iskolarendszeren kívüli magánoktatás a gyakorlatban nem létezett, mivel az állam ezen a területen is tiltásokat állított az ismeretátadás, az ismeretszerzés folyamata elé. Az oktatási törvény hatálybalépése előtt több törvény, számos kormányrendelet és -határozat, több száz miniszteri rendelet és utasítás volt hatályban. Ez a jogszabály-dzsungel a közoktatásról szóló törvény kiadásáig jelentős mértékben megritkult. 1986 után az oktatási törvény és végrehajtási rendeletei túlnyomórészt feleslegessé tették a korábbi jogszabályokat, megnyitották az utat az iskolarendszeren kívüli magánoktatás rendszerének kialakulásához és jelentős mértékben visszaszorították a központi jogszabályi előírásokat.
Jogszabálynak kell megmondania: kinek mi a feladata és felelőssége a rendszer működésében; ki milyen feltételek mellett vehet részt a közoktatás feladatainak megvalósításában; ki mikor köteles részt venni a feladatok teljesítésében; ki és mikor köteles igénybe venni a közoktatás szolgáltatásait; milyen esetben és feltételek mellett igényelhet a kötelező szolgáltatások mellett további ellátást. Ugyancsak meg kell határozni az egyes szereplők jogait és kötelezettségeit, a konfliktusmegoldás formáit és kereteit. Melyek azok a kérdések, amelyek törvényi szabályozást igényelnek, és melyek azok, amelyeket rá lehet bízni a végrehajtó hatalomra, a kormányra, illetőleg a miniszterre? A jogalkotással szemben támasztott követelmény, hogy a lehető legmagasabb szinten - tehát törvényben - határozza meg az állampolgárok alapvető jogait és kötelességeit. Arra sincs lehetőség, hogy a helyi önkormányzatok részére törvénynél alacsonyabb szintű jogszabály határozzon meg feladatokat. A törvényi szabályozás szükségességét támasztja alá az a tény is, hogy kiszélesedett az intézményfenntartók köre; az állam és a helyi önkormányzatok mellett megjelentek más intézményfenntartók: egyházi jogi személyek, gazdálkodó szervek, alapítványok, magánszemélyek stb. Kettévált a munkavállalók köre, hiszen az állami és az önkormányzati intézményekben dolgozók közalkalmazottként, a más munkáltatók által foglalkoztatottak munkavállalókként látják el a közoktatás feladatait. Azon közös szabályok megállapítása, amelyek mindkét foglalkoztatási szférára kötelezőek - mint például a képesítési előírások - ugyancsak törvényi szintű rendezést igényeltek.
A közoktatásról szóló törvény (1993) végül is meglehetősen hosszú, nemcsak a paragrafusok száma magas, hanem az egyes paragrafusok bekezdéseinek száma is. Terjedelmessége azonban magyarázható azzal, hogy átfogja a közoktatás feladat- és intézményrendszerét, érintve minden olyan tevékenységet és abban részt vevő intézményt, amely közreműködik a közoktatás feladatainak megvalósításában, megállapítja a feladatellátásban kötelezően részt vevő helyi önkormányzatok jogait és kötelességeit, valamint a közoktatás „szereplőinek" - tanulóknak, szülőknek, pedagógusoknak - legfontosabb kötelezettségeit és jogosítványait.
Azonban a közoktatás nem maradt miniszteri szintű szabályozás nélkül. 1994-ben - a közoktatásról szóló törvény felhatalmazása alapján - több miniszteri rendelet is hatályba lépett. Ezek száma és terjedelme azonban lényegesen csökkent az 1993. évi hatályos rendelkezésekhez képest is. Így - például - míg 1993 előtt külön miniszteri rendelet szabályozta az óvoda, az általános iskola, a középfokú iskola és az alapfokú művészetoktatási intézmény működését, addig a közoktatásról szóló törvény végrehajtási rendeleteként egy miniszteri rendelet jelent meg, amely a nevelési-oktatási intézmények (óvodák, iskolák, kollégiumok, alapfokú művészeti oktatási intézmények) működéséhez szükséges eljárási kérdéseket fogalmaz meg. Ez igazolja a hosszabb és átfogóbb törvény készítését, mivel a törvényi szabályozás megteremti a jogbiztonságot az érdekeltek részére, behatárolja és szűkíti a miniszteri rendelet szabályozási lehetőségét.
Miután a közoktatás feladatainak megvalósításában a helyi önkormányzatok kiemelkedő szerepet játszanak - hiszen a feladatellátásban való közreműködést nem tagadhatják meg -, mindenképpen indokolt megvizsgálni: milyen mértékű szabályozási jog illeti meg a fenntartó helyi önkormányzatokat. E kérdés eldöntéséhez a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: önkormányzatokról szóló törvény) a 16.§-ának (1) bekezdéséből kell kiindulni, amely lehetővé teszi, hogy a helyi önkormányzat törvényben biztosított felhatalmazás alapján jogszabályt, önkormányzati rendeletet adjon ki törvény végrehajtására. A végrehajtás kérdéseinél a közoktatásról szóló törvény meglehetősen sok paragrafusa utal külön jogszabályra. Azt, hogy mely esetben kell jogszabályon a helyi önkormányzat rendeletét is érteni, a 121. § (1) bekezdésének 14. pontja határozza meg. Az intézményfenntartó helyi önkormányzat rendeletben:
a) megállapíthat a pedagógusok, a tanulók és a szülők részére - a közoktatásról szóló törvényben meghatározottak mellett - további közreműködési lehetőséget a nevelési-oktatási intézmény működésével összefüggő döntések előkészítésében, végrehajtásában és ellenőrzésében;
b) az iskolaszék, illetőleg az iskolai és kollégiumi diákönkormányzat részére jogosítványokat állapíthat meg;
c) szélesítheti a nevelőtestület véleményező, javaslattevő és döntési jogkörét;
d) meghatározhatja azokat az eseteket is, amikor a tanulót fel kell venni a kollégiumba;
e) megállapíthatja azokat a szabályokat, amelyek alapján a nevelési-oktatási intézmény dönthet a térítési díjakról, a tandíjakról, illetőleg a szociális alapon nyújtott támogatásokról.
A kialakuló piacgazdaság követelményei szempontjából az új szakképzési jogi szabályoknak különösen az alábbi koncepcionális elemei érdemelnek kiemelést (Szüdi és Benedek, 1998. 92-93. o.):
A szakképzési törvény hatálya kiterjed minden iskolai rendszerű és iskolarendszeren kívüli szakképzésre, állami garanciát (a közoktatási törvény szerinti ingyenességet az iskolában, a szakmai bizonyítvány érvényességét stb.) azonban csak az állam által elismert szakképesítések esetében nyújt. Ezeknek a szakképesítéseknek a meghatározására a jelenlegi többféle jegyzék helyett egy központi jegyzéket, az Országos képzési jegyzéket hozta létre a törvény.
A törvény szerint mind az iskolai rendszerű, mind az iskolarendszeren kívüli szakképzés csak a tankötelezettség teljesítését követően, tehát a fiatal tizenhatodik életéve után kezdődik. Ez az alapvető változás egyrészt megalapozottabbá teheti a pályaválasztást, másrészt pedig a tíz-tizenkét általános képzés következtében mentesíti a szakképzést az általánosan művelő feladatok alól, így az döntően a szakmai képzésre koncentrálhat. Ezzel lehetővé válik, hogy az egyes szakképesítések képzési idejét differenciáltan, a gazdaság valóságos igényei szerint határozhassák meg.
A szakképzésben résztvevőket és a szakképzés minőségét egyaránt védő előírása a törvénynek az, hogy szakképzést csak a meghatározott feltételek szerint, illetőleg követelmények alapján lehet szervezni. Az iskolai rendszerű szakképzés keretében szakmai elméleti képzés csak a törvény által elismert szakképző iskolában folyik, a gyakorlati képzés is csak olyan helyen (iskola, gazdálkodó szervezet, egyéni vállalkozó stb.) szervezhető meg, ahol a gyakorlati követelményekre való felkészítés jogszabályban előírt feltételei biztosíthatók.
A törvény alapján egyértelművé vált az állam és a szakképzésben közreműködők közötti munkamegosztás rendje. Az iskolai keretek között szervezett szakképzés (elméleti, gyakorlati) az állam, az iskolafenntartó kötelessége, a gyakorlati képzés jogköre és felelőssége ugyanakkor meghatározó módon a gazdaság szereplőire hárul.
A törvény alapján a szakképzés egy bizonyos körének meghatározó formája az, hogy a gyakorlati képzésre a gazdálkodó szervezet vállal teljes jogú kötelezettséget. Ilyen esetben a törvény a szakképzésben való részvételt a tanuló és a gazdálkodó szervezet között létrejött tanulószerződéshez köti. A tanulószerződés alapján a fiatal beiratkozik a szakképző iskolába, és ezzel a közoktatási törvény előírásainak megfelelően a tanulói jogviszony jön létre közte és a szakképző iskola között.
A tanulószerződés csak az egyik lehetősége lesz a tanulói jogviszony létesítésének, tehát az iskolai rendszerű szakképzésben való részvételnek. A tanulószerződés az iskolai felvételnek ugyanis csak akkor kizárólagos feltétele, ha az iskola nem rendelkezik gyakorlati képzési hellyel és azt gazdálkodó szervezettel kötött megállapodás alapján sem tudja biztosítani.
A törvényben szabályozott intézmény a magyar iparoktatás hagyományainak felelevenítését jelenti, és nem az osztrák vagy a német szakképzési rendszer lemásolását. Érdemes felidézni ugyanakkor azt, hogy a tanulószerződés 1970. január 1-ig - az 1949. évi IV. tc. alapján - létező jogintézménye volt Magyarországon az iparos és kereskedő tanulók oktatásának. E törvény tényleges hatálytalanítására csak a szakmunkásképzésről szóló 1969. évi VI. törvénnyel került sor. Negyedszázados szünet után tehát most ismét lehetősége van a szakképző iskolának - tanulószerződés alapján - beiskolázni a fiatalokat.
A tanulószerződéssel változik az iskola és a gazdálkodó szervezet képzéssel összefüggő hatásköre és felelőssége. Ebben a körben megszűnik a szakképző iskola gyakorlati képzést irányító és ellenőrző szerepe. Ez a feladat a törvény szerint a gazdasági kamarákra hárul.
A szakképzési törvény jellemzője a keretjellegű szabályozás, amely módot ad a változó igényeknek megfelelő és a szükségletekhez rugalmasan alkalmazkodó megoldásokra. A törvény tételes szabályt akkor tartalmaz, amikor törvényi garancia szükséges a szakképzési rendszer működéséhez. Ezért a törvény felhatalmazása alapján miniszteri rendelet tartalmazza:
- az Országos képzési jegyzéket;
- a szakmai vizsgáztatás általános szabályait és eljárási rendjét, a honosításra vonatkozó előírásokat;
- a szakképzés megszervezésére és a gyakorlati képzési helyek létesítésére vonatkozó feltételeket;
- a tanulókat a gyakorlati képzésben való részvételük alapján megillető juttatások szabályait.
A közoktatást az előzőkön kívül számos jogszabály érinti.