9. A KÖZIGAZGATÁS ÉS A TANÜGYIGAZGATÁS KAPCSOLATA, A JELENLEGI HAZAI GYAKORLAT FŐBB JELLEMZŐI (integráció, felelősség-megosztás)
Mint azt a fogalmak értelmezésénél már tárgyaltuk, a „közigazgatás nagy területei":
- oktatás, kultúra igazgatása;
- egészségügyi igazgatás;
- szociális igazgatás;
- rendészeti igazgatás;
- honvédelmi igazgatás;
- gazdasági igazgatás.
A felsorolásban első nagy terület részét képező „oktatás igazgatását" tekintjük a továbbiakban „oktatásigazgatás"-nak illetve „tanügyigazgatás"-nak, és beszélünk „oktatásirányítás"-ról, illetve „tanügyirányítás"-ról. (Ld. korábban az igazgatás és az irányítás fogalmak értelmezését.)
A magyar közoktatási rendszer irányítását két alapvető adottság jellemzi: egyfelől a közigazgatási integráció, másfelől a felelősség-megosztás (Halász és Lannert, 1998 http://www.ofi.hu/tudastar/jelentes-magyar/4-1-kozoktatas-iranyitas ). Az integráció itt azt jelenti, hogy a közoktatási igazgatás települési és területi szinten nem válik el a közigazgatás általános rendszerétől, vagyis az önkormányzati igazgatástól.
Az 1990 óta eltelt közel két évtized tapasztalatai, „valamint az Európai Unióhoz való csatlakozási folyamat, az integrációra való felkészülés világossá tették, hogy a közigazgatás rendszerében vannak olyan elemek, amelyek változtatásra szorulnak. E feladatok teljesítése érdekében készítette el a kormány a közigazgatás fejlesztésének kétéves, 1999-2000. évre vonatkozó feladattervét. Ennek alapján a közigazgatás fejlesztésének célja olyan közigazgatás kialakítása, amely a jelenleginél inkább szolgáltató típusú, működése lényegesen átláthatóbb, az erőforrásokat célszerűbben használja fel, és a kapacitás növelése érdekében elsődlegesen a minőségjavító tényezőkre támaszkodik (Virág, 1999). A továbbfejlesztés fő irányait tekintve kormányzati szinten a minisztériumok az ágazat stratégiájának a kidolgozójává kell, hogy váljanak, mentesülve az egyedi ügyekkel való foglalkozás alól, amelyeket a központi és/vagy területi hivatalokhoz, közigazgatási szervekhez kell átcsoportosítani. Területi szinten az 1997. január 1. óta a kormány dekoncentrált szerveként működő közigazgatási hivatalok feladat, és hatásköreinek rendezése, feltételrendszerük javítása kerül előtérbe további dekoncentrált szervek létrehozása helyett. A tervezet szerint indokolt az önkormányzatok kötelező feladatainak felülvizsgálata, ennek során részben a jelenleginél differenciáltabb, a feltételeket inkább figyelembe vevő feladattelepítésre van szükség, másrészt egyes feladatok ellátásánál számba kell venni a piaci, gazdasági szféra megoldási módjait. A reform egyik legfontosabb eleme a közigazgatás területi beosztásának felülvizsgálata, összhangba hozása részben az EU csatlakozás követelményeivel, részben a területfejlesztéssel. Ennek során az államigazgatás súlypontja egyre inkább regionális területi szintre kerül, amely egyben a kistérségek erősödésével jár együtt." (Halász Gábor és Lannert Judit, 2000 http://www.ofi.hu/tudastar/jelentes-magyar/kozoktatas-iranyitasa )
A közoktatás irányítási rendszere az elmúlt időszakban megőrizte a mintegy két évtizede kialakult alapvető jellemzőit, „ugyanakkor a 2004-2006 közötti időszakban olyan új kihívásokkal és feladatokkal szembesült, amelyek változásokat tettek szükségessé. A legjelentősebb kihívások az országnak az Európai Unióhoz történt csatlakozásából, és - ezzel összefüggésben - a már 2004-től elérhető fejlesztési támogatások fogadására való felkészülésből fakadtak. A legjelentősebb konkrét hazai feladat a 2005-ben bevezetett - az országostól az intézményi szintig valamennyi szereplőt érintő - új érettségi vizsgarendszer menedzselése volt".... „Mindezek az állami szerepvállalás további erősödésével jártak, de ráirányították a figyelmet arra is, hogy az oktatási rendszer alkalmazkodóképességének és hatékonyságának a javítása új megoldások alkalmazását teszi szükségessé az irányítás valamennyi szintjén, az államit is beleértve. Az uniós csatlakozás előkészítése módosításokat igényelt mind a jogszabályalkotásban, mind az irányítási rendszer szervezeti környezetében. Az első Nemzeti Fejlesztési Terv, 2004-től pedig a második támogatási periódust előkészítő Nemzeti Stratégiai Referenciakeret (NSRK) további változások csíráit is magában foglalja.
A területi irányításban kistérségi szinten a többcélú társulások létrehozása - s ezekben közoktatási feladatok közös megszervezése - tekinthető az egyik jelentős lépésnek, ugyanakkor regionális szinten kevés elmozdulás történt a vizsgált időszakban: a regionális intézményépítésnek továbbra is csak csíráiról beszélhetünk. A területi közoktatás-irányítás alakításának korlátja az is, hogy nem függetleníthető a közigazgatási rendszertől és annak reformjától, amelyet a 2002-06 közötti kormányzati periódusban a szándékok ellenére nem sikerült megvalósítani." (Balázs Éva - Palotás Zoltán, 2006 http://www.ofi.hu/tudastar/jelentes-magyar/balazs-eva-palotas ):
A magyar közoktatás-irányítás a közigazgatás rendszerébe integrált, decentralizált modellbe tartozik (Halász, 2001). E modell nem kizárólagos, de gyakori formája a fejlett országokban és az EU-ban működő oktatásirányítási gyakorlatoknak. A magyar rendszer általános jellemzői a következők (Balázs Éva - Palotás Zoltán, 2006 http://www.ofi.hu/tudastar/jelentes-magyar/balazs-eva-palotas):
- Az irányítási és döntéshozatali felelősségeket számos szereplő gyakorolja; a felelősségek megosztása bonyolult hálózatot alkot.
- A felelősség vertikálisan négy szint között oszlik meg: országos, területi, helyi és intézményi. A területi kategória valójában három szintet takar: a régió, a megye és a kistérség szintjét. A közoktatásban ezekhez eltérő irányítási feladatok és intézményrendszerek tartoznak.
- Az országos ágazati irányítás döntően átfogó és keretjellegű módon érvényesül. Ennek formáiban és eszközeiben az elmúlt 15 év során az állami szint erősödése érzékelhető. Egyes területeken a központi ágazati irányítás felett a kormány szabályozó szerepe érvényesül (például az egyházi iskolák finanszírozása). Különösen megerősödött a központi kormányzat szabályozó ereje az Európai Unióval összefüggő tevékenységek irányításában. A kormányzati szintű döntések kihatnak az ágazatok közötti viszonyokra is.
- A települési és a területi közigazgatás, illetve a közoktatás igazgatása a magyar önkormányzati rendszer keretein belül valósul meg; települési és megyei szinten az önkormányzati választások eredményeként létrejött politikai testületek ellenőrzése alatt áll.
- A területi irányítási szintek mind a központi, még inkább a települési szinthez képest gyenge jogosítványokkal rendelkeznek. A közoktatásban regionális szinten csak az állami feladatok térségi képviseletét ellátó szervezet (Oktatási Hivatal regionális igazgatóságai) működik, önálló döntéshozatalt végző, decentralizált intézmény nincs. A megyei önkormányzatok 1996 óta látnak el egyes térségi közoktatás-irányítási feladatokat (területi tervezés, koordináció). Az új évezred elején megjelentek a kistérségi szintű irányítási feladatok is, amelyek a 2004-től létrejött többcélú társulások révén várhatóan növekvő szerepet kapnak a területi irányításban. Általában elmondható, hogy a területi irányítás - mégoly korlátozott - felelősségei és eszközei között nagy a rés. A területi szinteken még nem jött létre olyan intézményrendszer és nem alakultak ki azok a mechanizmusok, amelyek megfelelnek az szubszidiaritás uniós elvének, azaz annak, hogy a döntések azon a lehető legalacsonyabb szinten szülessenek, ahol a legtöbb információ áll rendelkezésre.
- A helyi (települési) irányítás szervezetrendszere igen szétaprózott; jogosultságait nagyszámú és méretét, társadalmi-gazdasági helyzetét tekintve igen heterogén települési önkormányzatok gyakorolják. Ugyanakkor a települési szintű felelősségi kör terjedelme igen széles, és tartalma alig függ a település méretétől, lélekszámától és/vagy egyéb társadalmi-gazdasági jellemzőitől.
- Az oktatási intézményeknek szintén széles körű igazgatási (irányítási) jogosítványaik vannak. Az iskolai autonómia és az intézményvezetői felelősség érvényesülése azonban erősen korlátozott (ilyen korlát például a pedagógusfoglalkoztatással kapcsolatos szabályozás).
- Az oktatásirányítás országos szintjén belül horizontális felelősségmegosztás van az ágazati főhatóság és más minisztériumok között. Ennek az elmúlt 15 évben is változott a tartalma (például a szakképzés és a kutatás-fejlesztés központi irányítása), de az európai uniós tagsággal további, hatásában nagyléptékű változások történtek és várhatóak.
- Az oktatásügy ágazatközi kapcsolatai valamennyi vertikális szinten hagyományosan gyengék. Az országos szintű ágazatközi kapcsolatok intézményesülése az EU-támogatások fogadása során megkezdődött, de kialakulása nem zárult le és nem is stabil. A közoktatás ágazatközi érdekérvényesítő és kommunikációs képessége más ágazatokhoz képest viszonylag gyenge.
- Regionális szinten a 90-es évek vége óta intenzív módon épül ki a területfejlesztésbe integrált komplex fejlesztéspolitika intézményrendszere. E szinten az oktatásügy képviseleti és intézményi formái kialakulatlanok.
- A megosztott felelősségi rendszerből adódóan a közoktatásban tág tere van a civil szféra és a gazdaság részvételének. Ez kevés területen működik viszonylag jól, többnyire kevéssé. Az előbbihez sorolható az egyházi, az alapítványi és a magánszféra részvétele az iskolaalapításban és -működtetésben, illetve a közoktatási szolgáltatások egyes területein (taneszközpiac, pedagógiai és szakértői szolgáltatások), az utóbbihoz a társadalmi partnerség (a lakosság részvétele, az állami és a magánszféra együttműködése), különösen a tervezés, az érdekegyeztetés vonatkozásában, illetve olyan területeken, amelyek ezt különösen igényelnék (például az élethosszig tartó tanulás, a társadalmi kohézió erősítése).

Mit jelent a közigazgatási integráció a tanügyirányítás szempontjából?
Az országnak az Európai Unióhoz történt csatlakozásából eredően milyen jelentős kihívások keletkeztek a tanügyirányításban?
Jellemezze a magyar közoktatás területi irányítási szintjének felelősségi körét, jogosítványait!
Jellemezze a magyar közoktatás települési irányítási szintjének felelősségi körét, jogosítványait!
Mit jelent a közoktatás irányításában a horizontális és vertikális felelősségmegosztás?